為保護未成年人免受煙草危害，新修訂的未成年人保護法實現了未成年人控煙立法諸多“零的突破”，但是實際落地過程中卻遭遇了執(zhí)法難，相關法律規(guī)定的執(zhí)行效果不盡如人意。多位業(yè)內人士指出，在立法逐漸完善的情況下，執(zhí)法難是目前未成年人控煙工作面臨的最主要問題。

立法實現“零的突破”

新修訂的未成年人保護法自2021年6月1日起施行。其中，第十七條將煙草的定義擴大到包括電子煙。第五十九條規(guī)定，學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經營者應當在顯著位置設置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標志;對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示證件。任何人不得在學校、幼兒園和其他未成年人集中活動的公共場所吸煙、飲酒。同時，新修訂的未成年人保護法在未成年人控煙問題上還設定了嚴格的罰則，第一百二十三條和第一百二十四條分別作出了相應的規(guī)定。

在一些業(yè)內人士看來，新修訂的未成年人保護法中的這些內容具有里程碑意義。

過去20多年里，北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華參與了未成年人保護相關立法工作。在他看來，這次未成年人保護法修改在控煙問題上給予了足夠的重視。比如，首次用括號技術處理的方法明確把電子煙包括在內，這在全國層面的法律立法中并不多見，是立法技術上的重大突破。此外，還有一個明顯的表現就是，有關未成年人控煙的法條寫得越來越細、越來越多。

執(zhí)行效果仍待改善

2021年9月至12月，新探健康發(fā)展研究中心在全國選取了八個一線、二線和三線城市，對學校周邊卷煙和電子煙銷售點情況、煙店擺放禁止向未成年人售煙標識情況以及未成年人購買卷煙和電子煙等情況進行了調研和評估。

結果顯示，在全國八個城市(北京、深圳、青島、長沙、昆明、石家莊、濰坊、宜昌)的160所中小學中，近2/3的學校在200米內有售煙點，近1/3的學校在100米之內存在售煙點，50米之內存在售煙點的占所調查學校的4.4%。調查結果還顯示，大部分店鋪未執(zhí)行禁止向未成年人售煙的規(guī)定，近半數的卷煙銷售點沒有按照法律的要求擺放“禁止向未成年人銷售”的標識或者宣傳口號。學校周邊煙草銷售點存在向未成年人售煙的情況。

“我們發(fā)現，即使是在擺放了標識的售煙點，未成年人成功購得卷煙和電子煙的比例依然較高。”新探健康發(fā)展研究中心副主任、中國疾病預防控制中心控煙辦原主任姜垣介紹，在本次調研的86家售煙點中，有83家店未成年人購煙成功，占比為96.5%，其中成都、上海、西安、石家莊、北京、青島、昆明的購買成功率為100%。在7個城市的70家電子煙店中，未成年人在50家店成功購買電子煙，占比為71.4%。

值得關注的是，幾乎所有的卷煙零售商和超過2/3的電子煙經銷商都沒有按照規(guī)定查驗未成年人的身份證明。調查顯示，在北京、深圳、青島等城市，穿著校服的高中學生到店購買卷煙的成功率甚至高達100%，沒有一位店主主動要求購買者出示身份證。另外，評估結果還顯示，電子煙會通過添加多種口味增強對青少年的吸引力。由于青少年及家長對電子煙缺乏正確的認識，電子煙的廣告促銷缺乏管制，刻意針對年輕人群的營銷不但增加了其對成年人的吸引力，且有一定的誤導作用。

“從調查數據看，學校周邊卷煙銷售點以及在向未成年人售煙的問題上，卷煙相較于電子煙來說存在的問題更為嚴重，這表明監(jiān)管力度還需進一步加強。”姜垣說。

調查顯示，一些銷售商采取分支銷售的營銷手段降低了未成年人獲取香煙的難度。有16.2%的初中學生報告自己最近一次買煙是按支購買的，其中，初一學生的比例高達27.9%。

“‘分支銷售’模式一方面降低了價格門檻，讓未成年人能更容易獲得卷煙;另一方面，也增加了學校和家長對孩子吸煙行為的管理難度。”中國疾病預防控制中心控煙辦副主任肖琳說。

加大力度嚴肅追責

北京控煙協(xié)會秘書長崔小波介紹，“禁止向未成年人售煙”這一內容早在1991年未成年人保護法中就有提及，2006年在對未成年人保護法進行修訂時也有兩條涉及控煙，但相關條款在實施過程中的效果并不是很好。法律雖規(guī)定有關部門責令改正并依法給予行政處罰，但由于缺乏可操作性一直未能有效落地。直至2018年7月，深圳衛(wèi)健委才對商家開出了向青少年售煙的全國首張罰單。

對于執(zhí)法難的原因，崔小波認為，首先是監(jiān)管主體不明確。由于未明確各監(jiān)管部門的具體職責，導致執(zhí)法中部門之間“踢皮球”的現象難以避免。但在崔小波看來，雖然法律條款中對具體分工未予以明確，但按照國家相關部門的職能分工，仍可以明晰各部門職責，問題在于有些監(jiān)管部門缺乏執(zhí)法動力。

而執(zhí)法難的另一個重要原因是法律對于一些概念的界定仍較為模糊。比如，新修訂的未成年人保護法雖規(guī)定學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點，但“周邊”具體是指多大的范圍并沒有明確，因此也導致實際執(zhí)法中的理解不一。

“可以說，各地對‘周邊’的定義不同是導致目前各地學校周邊50米至200米范圍內售煙點分布大幅增加的部分原因。”姜垣舉例說，比如《深圳經濟特區(qū)控制吸煙條例》規(guī)定“中小學校、青少年宮出入口路程距離50米范圍內不得銷售煙草制品”，《北京市控制吸煙條例》中明確提出“禁止在學校周邊100米內銷售煙草制品”。

值得注意的是，2021年，中央文明辦印發(fā)《全國未成年人思想道德建設工作測評體系(2021年版)》，其中專門新增“中小學校：校園周邊200米內無煙、酒、彩票銷售網點”的要求，對學校周邊環(huán)境進行了明確規(guī)定。但據了解，2021年下半年，一些地方的市場監(jiān)管部門按照這一標準要求一些商家關停售煙點時卻遭到投訴。

地方立法助推落實

“未成年人保護領域目前面臨的最大挑戰(zhàn)，是法律執(zhí)行不到位。”佟麗華直言。

在佟麗華看來，解決執(zhí)法難問題，首先要讓全社會更加重視未成年人的健康問題，各地應當積極監(jiān)督當地的行政執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法。同時，各執(zhí)法部門尤其是縣、區(qū)等基層執(zhí)法部門，必須認真執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，把相關規(guī)定落到實處。

未成年人保護法修訂以后，各地開始制定修訂未成年人保護地方性法規(guī)。“國家層面的立法一般都比較籠統(tǒng)，但地方立法必須具有可操作性。”佟麗華表示，以控煙為例，學校、幼兒園“周邊”的范圍到底是多大，這是地方立法應當解決也可以解決的問題，應當規(guī)定得更加細致、更具可操作性。

“市場監(jiān)督管理、煙草專賣等部門要切實承擔起法律法規(guī)賦予的職責。”崔小波建議，對于向未成年人售煙的行為必須嚴格執(zhí)法并向社會通報。同時，還應當開展執(zhí)法檢查，對于校園周邊違法設置的銷售點依照未成年人保護法的相關規(guī)定進行處罰。此外，還應當加大宣傳力度，讓社會各方了解投訴舉報的路徑，讓銷售商知悉違反法律法規(guī)會遭受的處罰。(朱寧寧)

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